理论与实践

继承与发展:基层人民政协参与国家治理的路径化研究

政协汕头市委员会门户网站http://www.stzx.gov.cn 来源:汕头市政协 提稿时间:2022-03-31

摘要:人民政协章程明确指出,人民政协是国家治理体系的重要组成部分。党的十九大报告指出,要推进国家治理体系和治理能力现代化,要加强和创新社会治理。文章以基层人民政协参与社会治理应有的多元价值为主线,对当前基层人民政协参与社会治理面临的挑战及其需进一步优化治理效果的举措进行分析研究。

关键词:基层政协;协商民主;国家治理;路径优化

中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(下称《决定》)中提出,“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。”学习和贯彻十九届四中全会精神,其中一项重要内容就是要坚定对我国的人民政协制度和协商民主理论的自信,并在中国共产党的领导下,提升人民政协参与国家治理的效果。新时代,基层人民政协如何在中国共产党的领导下,利用其协商民主的平台优势,贯彻落实《决议》的精神,探索更有效的参与国家治理的途径,提升其参与国家治理的效果,是当前一项重要的研究课题。

一、应然状态:基层人民政协参与社会治理的多重价值

(一)包容性:畅通表达渠道,以最大限度整合各方利益,实现多元共治

国家治理的首要任务是有效地协调多元的利益关系,利用公共理性满足公民的利益诉求。人民政协的主题是“团结”与“民主”,其在国家政治体系具有界别的组织特性,允许不同思想观点的交流协商和各种意见的充分表达。基层人民政协所代表的界别是当地社会治理中的重要社会阶层。其充分发挥着自身作为党和政府与社会群众沟通联系的桥梁纽带作用,将这各界别阶层中的精英力量纳入到政协体制内,通过政协的各项活动突出政协团结的主体,对于委员们关心的热点难点问题及时予以解决。基层人民政协通过界别把社会群体整合起来,[肖存良:《中国政治协商制度研究》,上海人民出版社2013年版,第273页。]并通过基层人民政协这个平台以对话讨论的形式参与政治和社会治理的决策工作,实现自身所代表的阶层的利益表达。

(二)合法性:决策民主科学,以集体理性实现各方共识,助推社会和谐

国家治理的合法性要求有关的管理机构和管理者在治理过程中,最大限度地协调各方的利益矛盾,使治理活动取得群众最大限度的同意和认可。基层人民政协是我国民主政治体系的一个组成部分,其通过定期举行各种协商会议,不定期地开展视察、调研、座谈、考察等活动,为参政议政提供了制度化保证和组织化的政治参与渠道;通过向各相关部门进行定期或不定期的提交提案,表达有关意见建议,同时让政府相关部门及时了解社情民意,保证各项改革措施有序、有效、有步骤推进。基层人民政协通过上述方式让社会治理更能反映社会各界的需求,更有利于国家治理在社会稳定的基础上实施,更有利于维护群众的切身利益。

(三)公共性:促进公共利益,以协商民主促进科学发展,维护安定团结

国家治理的一个核心问题即是如何使公共利益最大化。维护和促进公共利益是社会治理正当性的根本体现,也是基层人民政协的立身之本、参政之基、活力之源。为促进公共利益,人民政协坚持把促进发展作为履行职能的第一要务。[张平夫:《人民政协概论》,中央编译出版社2008年版,第148页。]基层人民政协由各民主党派、各族各界代表人士组成,就大政方针、重要政策问题进行协商讨论,能很好地化解社会转型时期各方的利益矛盾,创造了相对和和谐的局面。基层人民政协通过政协委员与基层群众间的联系,从而做到“情为民所系、言为民所建、利为民所谋”。[张平夫:《人民政协概论》,中央编译出版社2008年版,第150页。]

二、实然状态:协商民主视野下基层人民政协参与社会治理面临的问题与挑战

(一)认识不清:基层人民政协对参与社会治理的定位不够明确

虽然基层人民政协在以往的日常工作和对委员的议政服务中,经常涉及国家治理的相关内容,但实践来中,其还没有从根本理念上将国家治理以专项工作的形式予以重视。当前,虽然基层人民政协在民主协商制度建设上有所加强,但面对国家治理体系和治理能力现代化的时代要求,基层人民政协如何充分发挥基层人民政协的独特优势,通过人民政协的制度平台,协调和整合各社会组织、团体、私人的利益,有序推进以国家治理为主题的各种协商活动,其仍然缺乏相应的制度规范。

(二)结构欠优:基层人民政协界别设置滞后不能适应参与社会治理的需要

人民政协的组成单位中最核心也是最重要的是界别。因此,基层人民政协的界别阶层能否发挥在参与社会治理过程中的优势显得尤为重要。中国经济改革的发展促进了社会各个阶层的利益分化和重组,进而涌现了不少新的阶层。界别的代表性,是间接民主的必要条件。[张献生:《代表性:党外代表人士的根本属性》,载《上海社会主义学报》2010年第4期。]随着社会的发展,现有的界别设置已经与时代发展明显不符,许多新社会阶层随着经济的快速发展已经出现且数量日趋庞大,其社会影响力也在逐渐提升,但却还没能纳入到界别当中,而政协组织虽然将其纳入其它界别,但由于自身没有专门的界别,因此在反映利益诉求和参与决策过程中优势不能充分发挥。某些界别的设置方面存在交叉重叠现象,如共青团界和青联界、科协界和科技界等。

(三)方式单一:基层人民政协履职机制不佳影响参与国家治理的效果

当前,基层人民政协在参与国家治理过程中处于较为被动的局面。一般情况下是基层人民政协向基层人民政府要议题,或者根据基层党委、政府提出的要求进行,或是从政府提出的多项重点工作中进行选择。随着中国特色社会主义进入新时代,现有的协商民主制度体系还不能完全适应国家治理现代化的需要。目前,基层人民政协对参与国家治理的平台搭建、参与过程和政策执行结果的重视程度和监督程度需进一步提高。特别是对于社情民意、委员进社区等基层人民政协向基层群众延伸的协商民主形式也存在着程序不全、目的不够明确的问题。

三、规制路径:优化基层人民政协参与社会治理效果的改进措施

(一)建章立制:完善基层人民政协参与国家治理的制度保障

1.明确基层人民政协在国家治理中的地位。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出,“涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求,建立健全基层协商民主建设协调联动机制,稳步开展基层协商,更好解决人民群众的实际困难和问题,及时化解矛盾纠纷,促进社会和谐稳定。”上述文件明确要求协商民主在国家治理中应该发挥的作用。基层党委需要进一步制订相关规范性文件,明确基层人民政协在参与国家治理过程中的地位和作用,对基层人民政协如何参与国家治理予以明确。基层人民政府作为主导国家治理工作的主体,需要充分发挥基层人民政协的优势和特点,以规范性文件的形式明确各职能部门在国家治理的决策及执行过程中,将基层人民政协纳入其治理体系,明确具体的协商流程。

2.完善基层人民政协的界别设置。党的十九大报告指出,要增强人民政协界别的代表性,加强政协队伍建设。十九届四中全会《决议》也提出要“完善人民政协专门协商机构制度”“优化界别设置”。人民政协的各个界别代表了中国政治生活和社会生活中的各个社会群体和社会阶级阶层,人民政协通过各个界别整合各社会群体和社会阶级阶层的利益和政治诉求,把社会各界的利益和政治诉求整合到政治体系中来,以实现社会的有机统一。[林尚立:《新中国政党制度研究》,上海人民出版社2015年版,第165页。]当前调整基层人民政协的界别设置,主要是增加新的界别,为新的社会阶层参与政治协商提供制度性保障,将人民政协的界别设置改革成更具有包容性的结构,为多元利益主体的利益表达提供制度化的参与渠道,为实现多元共治提供制度平台。

3.加强政协委员的履职保障。习总书记指出,“政协委员是政协工作的主体。要尊重和保障委员民主权利”。加强政协委员在基层人民政协中的权利保障,主要是保障政协委员的知情权、建议权和言论免责权。通过刚性的制度保障政协委员在参政议政过程中的各项权利,让民主和团结在人民政协制度中得到更好的贯通,让建言资政和凝聚共识的机制得到优化。

(二)履职创新:注重发挥基层人民政协协商民主优势

基层人民政协要充分发挥在国家治理中的重要作用,还需推进工作方式的创新,增强政协工作的活力,充分发挥其作为“政治组织和民主形式的效能”,及利用其作为专门协商机构,推进国家治理现代化。党的十九届四中全会《决议》提出,完善人民政协专门协商机构制度,要丰富协商形式、健全协商规则和程序机制。

1.加强政协常委会工作。基层人民政协应将参与国家治理方面的议题明确为工作重点,并将每年选取的专项议题纳入政协常委会工作要点、年度协商计划和各专委会的主要调研课题中去,也可以结合到专题会议或议政会议的议题中去。以此向基层党委、政府提出更加具有针对性、更有分量、更能代表所在阶层诉求的意见建议,提升党委和政府对基层人民政协参与国家治理的重视程度。

2.推进协商过程公开性。为了提升民主性,基层人民政协在协商的过程中应提高其公开透明度。如可以通过网络或电视直播、允许公民代表旁听政协会议,就社会的热点问题向社会公开发表并征集意见建议。针对涉及民生的重大问题可以举办听证会,充分听取普通民众的意见,以此能有效地使人民政协实现其参与、包容、协商和共识等价值诉求。

3.加强核心工作调研力度。基层人民政协履行职能的有效途径之一即是对社会问题开展调研论证,召开专门的座谈会。上述途径也是政协委员履行职责、参政议政常用的方式。基层人民政协要将委员的积极性充分调动起来,将各民主党派、界别、人民团体的力量联合起来,凝聚多方智慧,围绕国家治理现代化的制度建设,有重点地开展专项调查研究,论证充分后再形成意见和建议。基层人民政协的专门委员会可加大专题调研的力度,以课题为纽带,建立与政府职能部门的长效沟通及协商机制。

(三)自身建设:提升基层人民政协组织和政协委员的履职能力

1.搭建各种履职平台,提升基层政协参与国家治理的影响力。基层人民政协虽然在一些工作方式上形成了比较成熟的工作模式,比如通过召开专题会议、专题学习等形式,并以这些形式为载体充分地实现对议案的讨论,听取各方意见,形成共识。但在社会转型过程中,群体性事件等治理难题大量出现,基层人民政协需要努力做好协调关系、化解矛盾的工作。贾庆林同志曾指出,政协要“深入基层、深入群众,真实了解民情,充分反映民意,广泛集中民智,使政协反映社情民意的工作不断拓展和深化。”[政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民政协重要文献选编(下)》,第690页。]面对基层社会的新情况、新变化,基层人民政协必须明确自身在国家治理中的定位,主动与基层党委、政府对接,确定好协商的规范、流程、方式、方向等。通过搭建政协委员进社区等自身工作平台,进一步明确其在参与国家治理过程中的职能、作用和目标,为基层协商提供依据和指导。

2.发挥政协委员主体作用,增强委员参与国家治理的能力。习近平总书记指出,政协委员是人民政协的主体。[习近平:《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》载《人民日报》2014年9月22日第2版。]基层人民政协应注重发挥政协委员来自社会不同阶层的作用,完善委员联络制度,健全委员联络机构,为委员履职尽责创造良好条件。引导政协委员自觉把社会荣誉和社会责任结合起来,把委员权利和委员义务统一起来,努力切实提升做好参政议政工作的能力水平。同时,政协委员应加强对习近平新时代中国特色社会主义思想的学习,把学习习近平关于统一战线与关于人民政协的重要论述思想有机结合起来,并切实运用到实际工作中去,切实提升发挥基层人民政协参与社会治理的水平。

四、结语

习近平总书记在庆祝人民政协成立70周年大会上指出,“人民政协是国家治理体系的重要组成部分,是具有中国特色的制度安排。”基层人民政协在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中肩负着责无旁贷的政治责任和历史使命。

(作者陈浩炳单位系农工党汕头市委会)

(本文获得《关于“永远跟党走——更好发挥人民政协专门协商机构作用”主题研讨》征文三等奖)

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