理论与实践

以协商民主向基层延伸推进基层自治体系和治理能力现代化的路径探索

政协汕头市委员会门户网站http://www.stzx.gov.cn 来源:汕头市政协 提稿时间:2022-03-24

习近平总书记2020年3月在杭州调研时指出,要完善基层群众自治机制,调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性,打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体;强调,鼓励和支持企业、群团组织、社会组织积极参与,发挥群众主体作用,调动群众积极性、主动性、创造性,探索建立可持续的运作机制。党的十九大报告提出,要健全自治、法治、德治相结合的基层治理体系。基层治理作为我国基层广大群众直接行使民主权利的重要形式,在推进国家治理体系和治理能力现代化的要求下,基层自治体系和治理能力现代化被提到了更为重要的位置。

一.以协商民主向基层延伸推进基层自治体系和治理能力现代化的可能性

改革开放以来,社会主义市场经济蓬勃发展,抢抓机遇的幸运儿把握住市场经济的机会跻身先富阶层,基层社会阶层及其利益多元化的现象愈发普遍。这一现象在包括汕头经济特区在内的东部沿海地区尤为明显。一方面,市场经济给群众带来了富裕的机会,也带来了收入差距拉大、社会保障滞后、基层矛盾纠纷等问题。另一方面,市场经济也带来了基层群众民主意识的提高,对政治权利的诉求的加大。

十八届三中全会提出要构建程序合理、环节完整的协商民主体系。十九大报告在此基础上进一步强调,加强协商民主制度建设,形成完整的制度程序和参与实践,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利,协商民主在社会主义民主发展的进程中扮演着越来越重要的角色,以协商民主向基层延伸推进基层自治体系和治理能力现代化成为一种必然的选择。基层自治发展需要民主理论的进一步指导,协商民主所具备的特质和基层自治问题的解决有很强的契合性。在实践中,更多地强调民主选举而忽略其他方面,造成了基层自治在社区日常事务运行中的无效空转,在基层重大事务决策时的不民主,造成在调解社区内部矛盾纠纷的无力,而协商民主理论实际上给了基层自治发展一个新思路,无论在价值观还是方法论上都有了新的意义。

协商民主作为中国传统文化语境中的“有事好商量,有话好好说”朴素的、广为群众认可接受的观念,在当前阶层、利益日益分化的农村社会有着“最大公约数”的共识作用。在具体操作层面也十分可行。从此种意义上而言,可以认为协商民主的良好实现就意味着基层自治美好目标的达成。那么,如何将协商民主嵌入到基层自治中去,或者说在群众自治的发展中如何有效地引入协商民主,就成了一个非常有意义的课题。因此,对以协商民主向基层延伸推进基层自治体系和治理能力现代化的研究就具有十分重大的意义。

二.以协商民主向基层延伸推进基层自治体系和治理能力现代化的必要性

基层自治组织具有开门就是酱醋油盐、出门就是家长里短的特点,基层自治过程和基层协商民主在主体、对象、内容、方式等方面具有很多的融合点、交汇点。以协商民主向基层延伸推进基层自治体系和治理能力现代化,既具有客观的现实基础,又具有重要的实践意义。

习近平总书记指出,人民政协要把不断满足人民对美好生活的需要、促进民生改善作为重要着力点,倾听群众呼声,反映群众愿望,抓住民生领域实际问题做好工作,协助党和政府增进人民福祉。随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展,新的经济组织、新的社会阶层代表人士不断涌现,各方面的利益诉求需要用更加合理有序的方式进行表达。一些地方特别是沿海省份的乡镇和街道,涌现了一批区域规模较大、经济实力较强、社会事业较为发达的中心小城镇,基层民主实践活动活跃,广大基层民众的政治、民主诉求日益强烈。这些都表明,新时期协商民主的需要已广泛存在于基层,协商民主工作的领域也应由市县(区)延伸到镇(乡、街道)村(社区)。

中共中央办公厅印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》明确指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”无论是政协协商,还是基层协商,都要为利益相关方搭建协商民主平台和渠道,通过一定的协商程序,鼓励引导广大群众有序参与协商活动,让地方党委政府、政协委员、基层群众都能有效参与进来,使各方的利益诉求得到充分表达。协商民主向基层延伸,让协商更多参与到基层治理中,其中,基层协商一些具有普遍意义、对地方发展有较大影响、或基层协商难以解决的协商事项,可以转化为政协协商,从而实现基层治理中政协协商和基层协商双向互动。

以协商民主向基层延伸推进基层自治体系和治理能力现代化,要积极采用群众喜闻乐见形式,根据内容选择,便捷、灵活、高效的载体和途径,使协商民主形式和基层治理相匹配。通过完善镇(乡、街道)政协工作召集人制度,依托“委员之家”“委员工作室”等基层平台网络,与镇(乡、街道)村(社区)联合开展协商。通过“不建机构建机制”和“请上来、走下去”的工作思路,打造更多协商平台、载体和途径,推动政协协商与基层协商有效衔接,拓展基层群众参与协商民主的渠道,增强协商民主针对性、实效性和吸引力。

三.当前以协商民主向基层延伸推进基层自治体系和治理能力现代化亟待破解的问题

在具体工作实践中,探索把协商民主贯穿履职全过程、延伸到最基层,各地采取了很多有特色、接地气的做法,创造了不少好的经验。总体来看,以协商民主向基层延伸推进基层自治体系和治理能力现代化的动力,来源于基层广大群众对当家作主的热情,但这种热情面临着现实挑战:

(一)镇(乡、街道)机关的行政成本问题。按照目前的情况,镇(乡、街道)比起以前要付出更多的精力,而这种付出能否持久?能否不随主要负责同志的更换而变化呢?

(二)村(社区)两委的权力界限问题。如果村(社区)两委全都靠边站,所有事情大家都来协商,所有的日常事务大家都商量着来,那村(社区)两委的职责是什么?所以,村(社区)两委在协商民主里扮演什么样的角色需要明确。以协商民主向基层延伸推进基层自治体系和治理能力现代化,基层的选举民主、决策民主和管理民主都需要具有相应机制,这是协商民主长效化的保障。

(三)协商代表的选取问题。什么样的人可以成为协商代表、推选或者任定协商代表应该遵循什么样的程序都是亟待解决的问题。从当前的实践来看,党委政府主导了协商的全过程,自然就包括了协商代表的选定。但是一来政府选择协商代表的标准存在“有利于我”的偏好,二来政府选择过程中也存在盲点,比如村镇恶势力和野心商人等一些不利于乡村发展的成员,他们对政府信用和基层治理造成危害。

四.以协商民主向基层延伸推进基层自治体系和治理能力现代化的探索方向

(一)注重协商民主向基层延伸导向

协商民主向基层延伸作为推进基层自治体系和治理能力现代化的群众性议事协商活动,必须紧扣讲政治、顾大局、顺应群众期盼这一鲜明工作导向。一是坚持党的领导。党的领导是协商民主事业发展的根本保证,在协商民主向基层延伸活动中,由镇(乡、街道)、村(社区)党组织牵头组织协商,既坦诚布公谈问题,又旗帜鲜明讲政治,始终牢牢把握正确的政治方向,找到最大公约数,画出最大同心圆。二是坚持凝心聚力。倡导有事多商量,遇事多商量,做事多商量,遇事不是发个通知布置群众干,而是让群众讨论如何干、商量着干,把发扬民主、集思广益贯穿于活动始终,达成广泛共识,形成干群同心同行、力量汇聚的强大磁场。三是坚持议政为民。牢固树立民生无小事理念,把协商民主向基层延伸作为解决联系群众最后一公里的重要载体,用谈心交友增进感情,用协商民主集智于民,用工作实效取信于民,让群众从心底把协商当成联系党和政府的桥梁纽带。

(二)明确协商民主向基层延伸主体

一是要明确村民在基层治理中的主体地位,村(社区)两委并不是真正的主体,严格意义上,镇(乡、街道)政府是村庄的外在力量也不是主体。这两者的权力扩张冲动都需要进行规制和克服。其一,对村(社区)两委而言,他们的界限在那里?可以肯定的是村(社区)干部的“一言堂”、村(社区)干部自治是绝对不行的。同时,他们也不应该完全没有权力,他们的权力体现在基层协商民主中组织、引导、协调和服务。村(社区)干部是班长、班干部,当不是上级。二是镇(乡、街道)政府是国家权威的代表,他们应该起到的是裁判员兼保姆的角色功能。目前的协商民主议事平台能否长久存在疑问,应该在基层自治已有的框架内,如村(居)民大会或村(居)民代表大会的基础上,创设协商民主机制,寻求最大利益共识。

(三)完善协商民主向基层延伸制度

推进基层自治体系和治理能力现代化通过协商民主的方式来实现,需要切实可行的制度设计,设立协商平台、讨论、开会都是一门学问。既要保障公共议题参与者的代表性,又需要保障参与者获得决策影响力的机会平等性,同时又要保障达成更好公共理性的技术可行性,如何高效率地开会、形成决议,难度不小。庆幸的是,在龙湖区、濠江区达濠街道等多地的实践中,各地都有了较好的经验积累,其形式各有不同,但程序可以归纳为:“提议—审议—商议—决议—执行—监督”六个环节。当然,不同地方都有结合当地实际的程序设计,在每一个环节中也有更详细要求。对推进基层自治体系和治理能力现代化而言,存在三个阶段:首先短期目标,在通过实践为协商民主向基层延伸探索建立规范;其次是中期目标,各地通过结合辖区情况开展不同的具体实践后逐渐趋同、表现出一些相同的特点和特质ꎬ体现出一些规律;最后是在宏观立法层面进行顶层设计。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四章第二十四条规定了村民代表对有关事项的讨论决定权利,但是在操作和实践中缺乏详细的规范和指导,在基层实践充分且趋同的情况下,建议把“确定协商主体、明确协商议题、完善协商形式和规范协商程序”作为基层自治体系和治理能力现代化的主要任务,就是地方经验实践总结对宏观立法的贡献。

(四)构建协商民主向基层延伸平台

基层协商相对于政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商以及社会组织协商,在协商对象、协商内容等方面具有其接地气的特点,需要因地制宜构建具有地域特色的协商机制平台。要鼓励基层因地制宜、与时俱进、先行先试,从会场到现场,从线下到线上,从集中到分散,从综合到专题,打造有特色、便操作、实效好的协商平台。可以借鉴当前各地已经开展的“有事好商量”“请你来协商”“提案进行时”“协商面对面”“委员会客厅”“协商在一线”“社区议事厅”“委员进社区”“家门口协商”等各具特色、各有侧重的协商平台,并提倡相互启发,互学互鉴。同时,探索“互联网+协商”模式,充分利用新媒体,以网络信息技术为支撑,采取多媒体融合的方式,建设网络议政、远程协商开放平台,构建便于群众参与的网络协商模式,激发群众通过协商参与基层治理的热情。

(五)精选协商民主向基层延伸主题

精选主题是以协商民主向基层延伸推进基层自治体系和治理能力现代化的关键,只有明晰协商内容、找准协商选题,才能推进真协商、深协商。一是联系群众募选题。组织镇(乡、街道)、村(社区)两级干部和市、区(县)驻村扶贫干部深入基层一线开展调研,认真筹划协商主题,让调查研究深接地气,让选题反映群众心声,使选题来自基层、服务基层。二是面向基层征选题。由各镇(乡、街道)牵头,通过重点走访各领域代表人士,向社保、卫生健康、交通、公安、市场监管、农业农村等与群众关系密切的单位发函征集等方式,广泛征集涵盖经济、文化、社会服务等各行业、各领域的协商民主选题,努力拓宽选题渠道。三是征求意见筛选题。在广泛收集协商题目的基础上,各镇(乡、街道)、村(社区)召开各界代表人士参加的专题会议进行研究,结合村(社区)实际,拟定主题鲜明、针对性、操作性强的主题,确保协商选题围绕中心、紧扣民生、服务发展。

(六)务求协商民主向基层延伸实效

协商成果转化是协商民主的核心环节,以协商民主向基层延伸推进基层自治体系和治理能力现代化要坚持以群众满意为根本导向,对通过协商民主反馈上来的事关全局和民生福祉问题要及时进行跟踪问效,让协商成果落实到基层治理之中,造福于百姓。一是注重协商办理程序化。从区(县)、镇(乡、街道)、村(社区)三级层面对群众反映的问题进行梳理,村(社区)负责落实的,报镇(乡、街道)备查并由镇(乡、街道)监督;镇(乡、街道)负责落实的,报区(县)备查并监督;需区(县)层面落实的,要明确牵头负责人,制定工作方案,着力推进协商课题民主化、规范化、程序化。二是注重协商成果实效化。实行重大课题定期跟踪办理制度,由区(县)或镇(乡、街道)领导牵头,镇(乡、街道)适时召开重点协商课题办理会,督促承办单位与群众面对面互动沟通磋商,主动邀请相关人员参与重大项目的调研和论证,确保协商民主成果落地生根。三是注重协商成果惠民化。推行协商成果评议制度,由建议人、群众代表对协商成果办理进行满意度测评,推进协商成果造福于民。

参考文献:

[1]孙忠焕:政协工作向基层延伸的有益探索,《人民政协报》,2011-04-13

[2]黄天柱:民主党派参与基层协商机制创新的探索与思考,《中共浙江省委党校学报》2016-12-01

[3]张瑞琨、吉秀华、程芳:《参政党组织发展趋势探析》,《天津市社会主义学院学报》2009年第4期。

(作者黄腾系汕头市政协办公室综合科副科长;

李琳系汕头市人民检察院法律政策研究室副主任)

(本文获得2020年《“发挥人民政协专门协商机构作用”理论研讨会》征文三等奖)

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