大会发言——珍惜土地资源 节约集约用地

　　土地是人类生存的空间和活动场所，是重要的自然资源。随着我国城市化、工业化的发展，土地供需矛盾越来越突出。面对日益严峻的土地资源紧缺形势，中共中央发出了树立科学发展观，转变经济增长方式，建设节约型社会的号召。要求全国各地贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策。以下通过分析我市的用地现状及存在问题，提出一些节约集约用地的建议：
　　一、我市土地资源的现状
　　人多地少，土地资源匮乏，人地矛盾突出是汕头的真实写照。从以下几组数字可以看出汕头市土地资源的紧缺程度：
　　首先，从人均土地拥有量看：汕头市现有土地３３７．２６万亩，人均拥有土地面积为０．６９亩，相当于广东省人均土地面积３．２５亩的２１．２％，全国人均土地面积１１．０８亩的６．２％。
　　其次，从人均耕地占有量看：汕头市现有耕地５９．１７万亩，人均耕地面积仅０．１２亩（如含可调整为耕地的１８．９４万亩农用地计入，则人均耕地为０．１６亩），而广东省人均耕地面积为０．５５亩，全国人均耕地面积为１．５亩。也就是说，汕头人均耕地面积仅为广东省的约五分之一，全国的约十分之一，联合国粮农组织规定人均耕地（０．８亩）警戒线的约六分之一。
　　再次，从人均林地拥有量看：汕头现有林地７６．５０万亩，人均林地为０．１６亩，而广东省人均林地为１．８３亩，全国人均林地为２．０亩，也就是说，汕头人均林地面积只有广东省和全国的约８％和７％。
　　最后，从未利用地资源看：汕头现有未利用地５４．３９万亩，人均不足０．２亩，主要是荒草地、滩涂和河流水面，其中荒草地占未利用地的２２％，滩涂占未利用地的２６％。这些荒草地和滩涂土地质量相对较差，开发难度大、成本高。目前汕头剩下可供开垦利用的未利用地仅有十几万亩。随着经济发展对建设用地需求的增加，耕地占补平衡任务对我市形成了巨大的压力。
　　二、我市土地资源存在的主要问题
　　（一）全市耕地保护任务繁重，可供建设用地不足。
　　上一轮土地利用总体规划划定我市的基本农田保护区面积为７６．６５万亩，确定至２０１０年全市建设用地规模控制在９１．１３万亩之内，而２００４年我市土地利用现状更新调查结果显示，实有耕地面积仅５９．１７万亩，加上可调整为耕地的农用地也仅能达到７８．１１万亩；建设用地规模为８４．２１万亩；未利用地仅有５４．３９万亩且绝大多数不适合于开发利用。土地更新调查成果真实反映了我市土地资源的状况，也为我们敲响了警钟，我市可供开发整理的后备资源严重不足，可供建设用地不多。
　　（二）建设用地结构性问题突出，粗放利用问题比较严重。
　　全市建设用地面积占全市土地总面积的比例不少，但用地结构比例失调，存在工业用地不足和分散问题。全市工业用地仅占总建设用地的约１３％，低于国家１５％～２５％的标准，工业用地相对不足。此外，不少村镇经济发展过分依赖于农用地转用，造成“村村点火，处处冒烟”的工业格局。全市原有６３个工业园区或开发区，平均每个园区面积不足１００亩。工业园区规模小，土地利用率低，效益不明显。土地资源存在低效利用和粗放利用问题，平均每亩土地的投资不足１５０万元，每亩建设用地创造的地区产值仅６．６４万元。农村单家独院式的建房模式以及“一户多房”现象的存在，加剧了我市的用地紧张局面。
　　（三）土地储备严重不足。
　　我市土地储备工作起步不晚，但由于近几年经济社会发展碰到了种种困难，特别是财政问题使土地储备工作处于停滞状态，土地储备严重不足，可供政府调控的土地资源非常有限。
　　三、节约集约用地的措施
　　汕头是典型的人多地少城市，也是全国土地资源最为紧缺的城市之一。为解决突出的土地供需矛盾和粗放利用问题，努力做到“一要吃饭，二要建设，三顾生态环境”，必须采取有效的措施节约集约用地。主要采取以下措施：
　　（一）及时修编土地利用总体规划，科学配置土地资源。
　　充分利用我市作为广东省土地利用总体规划修编试点城市的契机，科学合理调整城市的用地结构和用地布局，按照“产业集聚、布局集中、用地集约”的原则，促进工业向园区集中，农民向城镇集中，农宅向社区集中，科学配置土地资源。
　　（二）挖掘潜力，盘活利用存量土地。
　　根据土地利用总体规划前期调查结果，目前我市约有１万亩存量建设用地，应在查清闲置原因的基础上，通过对存量建设用地实行“三易”，即“易位”（改变位置）、“易用”（改变用途）、“易主”（改变使用者）等方式进行处置整合，盘活存量建设用地。另外，对“城中村”和一些低效使用的工厂也应加大改造力度，以节约新增用地，提高土地利用效率。
　　（三）提高供地门槛，制定节地政策。
　　用地门槛和取得成本过低是导致低效用地和浪费土地的主要原因之一。经济发展必须要用地，包括占用一些耕地，但我市耕地少，可开发的后备资源又不足，如不改变以往粗放利用和低效利用的用地方式，用地问题将成为制约我市经济发展的“瓶颈”。一方面，我们要按规定严控用地规模，对项目用地的投资强度、容积率、建筑系数以及工业用地的行政办公、生活设施所占比重提出要求。另一方面，可参照一些兄弟城市的做法，制定政策鼓励产业向合适的区域转移，形成相对集中又集约的用地模式，统筹区域发展，缓解我市中心城区用地紧张的局面。规定单独供地的必备条件，对达不到规定投资强度、产值、税收标准的项目不予单独供地，只推荐租用或购买现有房屋。
　　（四）适当填海，增加土地储备。
　　汕头陆域面积不大，但却是一个海洋大市。随着行政区划的调整，我市从内海湾型城市发展为既有内海又有外海的城市。内海湾由于处于生态敏感区不适宜于再围填，然而，不少面临南海、得天独厚的岸线资源却是大有潜力可挖。我国沿海的许多城市（如天津、青岛、秦皇岛、厦门、温州、宁波、珠海）也无不在做填海的文章。市委、市政府提出的规划建设“三条经济带”的宏伟蓝图正需大量建设用地，做好填海文章，增加土地储备无疑是解决我市用地紧缺问题的一大途径。
　　各位委员，让我们都来为珍惜土地资源，节约集约用地出谋献策，为汕头经济的可持续发展贡献自己的一份力量。

　　（发言者系市政协城市建设和环境资源委员会副主任，市国土资源局副局长）